中国公务员培训待解分类难题，先按职系开展再分级进行

胡登良

亟待解决中国公务员培训中，如何开展分类培训的相关理论与实践问题，尽管中国公务员职位分类制度尚未切实建立起来，然而基于同样实质性立场将研究美国公务员职位分类制度，进而提出公务员分类培训概念，公务员职位分类制度是为达成同工同酬的公务员工资所构建的制度，不过实现了价值外溢，变成包含培训在内的公务员人事管理整个过程的开端与基础，能够有力地保障公务员专业化。就培训来讲，职位分类所生成的职族、职类、职组以及职系这四个横向方向上的单位之中，职系是最为适宜当作公务员横向分类培训的那个单位。在横向分类培训的根基之上，能够再依据纵向单位施行纵向分级培训。公务员分类培训是说首先以职系来作为单位展开、在这之上再依照其他单位去展开的，目的在于提升公务员专业知识以及能力还有其他知识与能力的培训模式。

关键词

公务员；职位分类；职系；分类培训

中图分类号

D63

文献标识码

一、问题的提出

1993年，《国家公务员暂行条例》下称《条例》正式发布，随后实施，这标志着中国公务员制度正式建立。《条例》当中，在第十章，以整章篇幅，对公务员培训作了详细规定。公务员培训作为公务员制度重要组成部分，一开始就受到足够重视，在法制轨道上高位运行。公务员培训历经二十多年发展，在建设高素质公务员队伍里发挥了至关重要作用，为国家经济社会快速健康发展奠定了公共部门人力资源基础。看到成绩之际，得清醒认识到，中国公务员培训距科学化发展要求有较大差距，存在若干理论与实践中急需解决的重大课题，分类培训是其中之一 这主要体现于两方面，其一，法律明确规定公务员培训要实施分类培训，可规定笼统且冲突，缺可操作性 其二，已有研究普遍认定缺乏分类培训是主要问题之一，然而研究缺乏深度 为此，有必要对这一问题作更系统深层的研究。

（一）法律有规定但比较笼统和冲突

在二零零五年通过的《中华人民共和国公务员法》，也就是下称提到的《公务员法》当中，第六十条作出规定，其内容为机关依据公务员工作职责提出的要求以及实现提高公务员素质这一需要这般的情况，来针对公务员开展分级分类培训 。的《教程》，是由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、全国人大常委会法工委以及国务院法制办公室组织编写得来，它对《公务员法》有着权威解读性质，其中对分级分类培训做出了明确解释，分级培训，是针对担任不同层次职务这样的情况，对公务员施行各有侧重的培训，就像，针对担任省部级领导职务的公务员，对其给以专门培训，针对担任司局级领导职务的公务员，也对其开展专门培训；分为不同职位类别，针对这些不同职位类别的公务员，分类培训，实施的是不同的培训 。《公务员法》作出规定，依据职务固有的性质还有特点以及管理所需，把公务员职位类别划分成综合管理类、专业技术类与行政执法类。不同职位类别的公务员，其工作性质不一样，特点也有差异，培训理应不同。比如说，针对专业技术类职位的公务员，应当依照专业技术人员继续教育的特点以及要求，开展专业技术培训。《公务员法》当中除开这一条具备原则性的规定之外，不存在任何别的更具操作性的细则以及实施方案。

即便有着这样的一条规定，可它还跟其他规定存有冲突。依据第六十条定下的规定，针对不同职位类别的公务员施行不一样的培训，如此一来就会产生不同的培训种类，也就是综合管理类公务员培训，还有专业技术类公务员培训以及行政执法类公务员培训等等 。第六十一条针对“培训种类”给出了别样规定，机关对新录用人员，应当在试用期内开展初任培训；对于晋升领导职务的公务员，应在任职前或者任职后一年内实施任职培训；对从事专项工作的公务员要进行专门业务培训；对全体公务员得进行更新知识、提升工作能力的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当依照专业技术人员继续教育的要求，开展专业技术培训。国家有计划地强化对后备领导人员的培训 。由此可见，关于究竟什么才算是分类培训，现有的相关法律并未给出具备权威性、统一性以及可操作性的规定。

（二）已有研究达成共识但缺乏深度

吴志华持有这样的看法，科学且合理的公务员职位分类，能够为雇用那合格的人选奠定基础，能够为开展具备针对性的培训确立根据，能够为达成同工同酬提供支撑，能够为制定合理又规范的绩效评估标准给予凭借。王微等一些人提出，职位分类乃是公务员制度得以建立的根基；若不存在一个有效的职位分类，便不可能拥有明确的职位规范，也不可能拥有准确的职务设置，更不可能拥有有效的公务员考核、培训以及开发。专业类群的职位类群或者按照培训对象分类，做到需求培训而非行政级别培训的西方国家，重视职业化专业化，公务员培训因此比较重视针对性和专业性，原国家行政学院课题组指出这点。史策认为，公务员（干部）培训，目的在于提高业务能力，适应工作需要，提高工作效率，培训课程要有针对性，与普通教育不同。培训课程得划分成三类，其一为公共课程，其二是职系课程，职系专门指公务员（干部）进行工作的领域、行业，其三是不同职务层次的课程，诸如此类 。

总体来看，已有的相关研究广泛认定，缺失分类培训属于中国公务员培训的关键要点，并且给出了一些应对策略方面的提议 。不过，该研究的系统性以及深度存在不足，无法给出同时具备理论属性与操作属性的应对策略提议。在2014年的年末，在中共中央组织部干部教育局所举办的全国干部培训研讨会上，当时担任干部教育局局长的李小三表明：如今看来，干部（也就是公务员）培训未曾实施合理的分类，这是当下干部（即公务员）培训里的一个重大关键问题；至于怎样进行分类培训，仍然没有明晰的思路，这需要强化研究 。李小三身为这个负责人，在中国公务员（干部）培训方面，处于最高管理部门的位置，其观点毫无疑问地很好地印证了法律规定存在不足，并且也已充分表明分类培训确实是公务员（干部）培训里急需去解决的热点问题，同时还是难点问题。

二、公务员职位分类制度保障公务员专业化

公务员职位分类制度，对职位划分有着基本逻辑，先是依照职位所承担任务的性质，于横向上把职位划分成，由粗至细的职族、职类、职组以及职系；接着按照任务难易程度、责任大小，还有所需任职资格条件高低，将职位从纵向上分为，从高至低的职等；其中横向划分是纵向划分的基础。公务员职位分类制度，是提高公务员招聘、薪酬、培训、晋升等环节针对性以及实效性的基础，这是基于制度产生的主要目的、理论基础以及作用机制而得出的。

（一）制度建立初衷是为了保障公务员专业化

随着英、美两国先后建立起公务员制度，借助政治与行政的二分，达成了公务员的职业化，在公务员制度创立之际，社会的政治，还有经济以及科学技术发展阶段，决定了政府管理职能相对简单，并不需要特别专门的知识，那时所选拔的官员，更多的是具备知识广博、才能出众且拥有多方面修养的通才，所以，在公务员最初进行分类时，仅仅实施了等级方面的分类，而并未从工作性质方面予以分类。

20世纪之后，社会发展显著提速，专业分工越发深入，专业人员以及可称作专业的职业快速增多，而且，专业随时间推进，持续细化，以往形成的专业，已被划分且多次细分，每个分裂出的部分都强大得如同最初的母体专业，从历史角度而言，世界呈现出这样一个专业序列，传统专业因不断分裂在数量上增加，同时，借助专门化进程或者回应商业、社会价值以及技术进步的变化，新专业不断涌现 。对于政府而言同样如此，政府的各个部门持续地进行着分化以及分工。与此同时，那些从非政府部门转而进入政府部门的专业人士数量也在持续不断地增多。基于客观存在的条件，这就要求公务员制度在达成公务员职业化之后能够进一步向前发展，达成公务员专业化的目标 。

另外，从理论层面来看，公务员制度朝着公务员专业化发展是必然趋势。因为，本质上公务员制度属于官僚制，而且是官僚制具体表现形式。公务员制度之所以是按照官僚制理论构建而成，是因为其需要具备并蕴含着官僚制的所有特性。官僚制的基本特性是依据专业化原则，也就是业务分工原则，其具有清晰的层次，即权威、权力以及职位等级，并且有着详细的规章制度及非人格关系。实际上分类培训，专业化不仅是权威等级的基础所在，它同样也是详细规章制度和非人格关系的基础。业务分工所体现的专业化，乃是组织得以存在的根基所在，实际上这也是之所以会有组织的缘由。据此而言，公务员制度具备的基本特性之中，专业化同样应当被涵盖在内，公务员是依据专业业务具有之资格获致任命的，并非通过选举产生，而且依照最为合理的情形来看，是借助考试获取的、经由证书予以确认的专业业务资格 。

那般，构建怎样的制度用以保障公务员实现专业化呢？答案便是公务员职位分类制度。公务员职位分类制度是专业化的根基所在，其有助于专才的培育。就如同《职位分类标准介绍》所表明的那般，职位分类“针对类似任务以及责任展开分类与记录，从而为管理具必要性的联邦人事管理项目——招募、任用、薪资、培训、重新调配、晋升以及辞退员工——提供基础”。

（二）职系是制度保障公务员专业化的关键单位

公务员职位分类制度，对招聘方面起作用，对薪酬方面起作用，对培训方面起作用，对晋升等公务员人事管理全过程起作用从而保障公务员专业化，可实现的具体机制是什么样的呢，在此处以招聘来说明，以薪酬来说明，以晋升来说明 。

在招聘这个环节当中，有一种制度叫做公务员职位分类制度，它借助详细的职位调查，还凭借建立职位说明书，针对各个职位的任职资格条件，展开了科学的分析，并且进行了明确的说明。这里面，专业以及各种资格证书，是各职系的职位任职资格条件里的重要内容。这为公务员招聘，提供了科学的标准，给予了明确的标准，呈现了清晰的标准分类培训，具备了可操作的标准，有效地避免了招聘过程里不按照专业要求的随意行为，也避免了故意行为，从源头上保证了行政专业化。就美国情形而言，新录用的公务员，都接受过专门的不同社会科学教育，还接受过专门的技术教育，也接受过专门的自然科学教育，他们起初都是在和其专业紧密相联的低层职位上工作。

公务员职位分类制度有着这样的作用，它让每个职位都有对应的职系，这职系又有相应的职等，此职等还有各自职级，凭借这些职系、职等以及职级去确定工资，如此一来能让每一个公务员都获取到较为公平的薪酬，这种公平尤其呈现于不同的职位包括职系、职组和职族之间，使得公务员感受到自己获得了本领域、本部门以及本专业应得的薪酬，进而增强对本领域、本部门以及本专业的认同感，最终愿意在本领域、本部门以及本专业持续发展下去。要是讲到美国构建公务员职位分类制度其主要的目标是去保障公务员专业化，那直接的目标便是给公务员的工资调整提供一套公平的方案。《分类者手册》讲到“尽管联邦公务员职位分类制度并非是支付计划，然而对于员工薪酬的结构以及管理来说是至关重要的”。存在一些国家将公务员职位分类制度全然当作一种工资制度，就像日本那样。战后经济呈现混乱状态，导致物价不稳定，这使得公务员的工资该如何界定成为了让财政当局极为苦恼的事情，日本在第二次世界大战结束之后引进了公务员职位分类制度这一概念，大藏省向占领军当局提出了要求，期望能派遣那帮精通职位分类制度的美国专家前来日本，以此帮助来解决公务员的工资发放方面的问题。

在晋升的环节当中，因为不同的职系专业之间的差别是比较大的，所以不允许普通公务员，也就是GS1-GS15职等的那些公务员，在职系之间开展调动，这刚性地确保了行政专业化。为了在一定的程度上降低这种刚性所带来的负面效果，美国设计了高级公务员制度，其目的是增强高级公务员的战略能力以及政治能力。有人存有担忧：美国的高级公务员，也就是原GS16-GS18的公务员，与原来专业的联系会变得更加不紧密，进而会变成通才型公务员。但经实践证实，美国百分之九十的高级公务员源自机构内部的任命。美国高级公务员并非通才型公务员的汇总，他们因专业成就从普通公务员变为高级公务员，并且多数人依旧主要承担属于其专业领域的工作。故而，他们仍旧是专家，而非通才。

可见，公务员职位分类制度在招聘环节保障公务员专业化，可见，在薪酬环节保障公务员专业化 通过职系发挥关键作用而实现，可见，在晋升人事管理环节保障公务员专业化 通过职系发挥关键作用而实现。

三、职系是公务员分类培训的划分单位

实践层面以及学术领域提出要针对公务员开展分类培训，这样子做的目的是为了提升培训所具有的针对性，借此进一步推动公务员走向专业化，而这跟公务员职位分类制度构建的主要目的是一样的。依照上面文字的剖析，职系在招聘这个环节能够起到关键作用，在职酬方面也是这样，在晋升过程当中同样能够发挥关键作用，那么在培训环节又会怎样呢？这恰恰就是本研究需要去回答的核心问题。

（一）制度对职位划分的单位

具有重要指导性的美国公务员职位分类相关文件，有《职位分类标准介绍》，还有《分类者手册》，以及《职位组族手册》，另外有《重大分类决策与意见摘要》，再有《任职资格标准》等。在这些文件予以指导的情况下，当下制度从横向角度对于职位所划分出来的，从粗到细的不同类别涵盖，有职族，其中包含一般职位表职族，以及联邦薪资系统职族。这两个职族事实上对应的是两个薪资系统，前者被称作一般职位表薪资系统，后者被称作联邦薪资系统。在2009年获得最新修订的《职位组族手册》里，联邦薪资系统职族分别被称作白领类职系，以及贸易、工艺、劳工类职系。《分类者手册》表明，“开展职位分类之际率先做出的决定便是明确薪资系统……按照一般规则，薪资系统的明确并不困难，并且近乎是自动的。就这点而言，分类很少遭遇问题”。

职类方面，通常一般职位表中的职族能够被划分成五个类别，这五个类别涵盖了专业职类，行政职类，技术职类，文秘职类以及其他职类。

其为职组，属于一般职位表组族的主要子项之一，涵盖一组存在关联或者具有相关性的职业，一般职位表职族含涉23个职组，诸如会计和预算职组，其编号为GS - 500，工程与建筑职组，编号是GS - 800，综合监督、文秘和办公室服务职组，编号为GS - 300 。

职系属于职组下的子项，其涵盖了工作专业性以及任职资格条件相类似的职位，换种说法来讲，每一个职组都含有若干处于该职组内且代表特定职业的不同职系，一般职位表职族含有406个职系，职系标记为名称与数字的组合，像这样：会计职系，GS - 510；秘书职系，GS - 318；微生物职系，GS - 403。

从竖向进行划分，存在从高到低的单位以及级别，其中包括：职等，它是用数值来进行标示的，范围是从GS - 1到GS - 15，职等界定了一般职位表职族里所有职位的工作难度、责任以及任职资格条件的水平，它主要是用于在整个制度框架范围以内进行跨职系比较的。

职级，每个职等内根据公务员绩效和资历所划定的十个级别。

（二）以职系为单位开展分类培训

职位分类制度于横向上，依据职位任务具备的性质，把职位划分成不一样的职族，职类，职组以及职系。显然，公务员分类培训会以这四个单位之中的某一个当作基本单位。缘故在于，针对公务员实施分类培训的标准是职位任务的性质，此与公务员职位分类制度横向分类的标准全然相同。唯有如此，培训才能够有助于提高公务员专业化水平，才能够展现公务员职位分类制度推动公务员专业化这一本质特性，也才能够彰显公务员培训增进公务员工作能力和水平的原本意愿。究竞哪一个适合作为公务员分类培训 的基本单位？那以上四个单位之中 ，是这样吗？你说是吗，嗯？ 。

《职位分类标准介绍》表明，职族属于职位分类里最为粗略的单位，职族仅有两个，其中某个职族是联邦薪资系统职族，且它有着另外的称呼，即贸易、技艺以及劳工职族，或者被叫做蓝领职族，还有一个职族是一般职位表职族，它也获得了别的称谓，也就是白领职族，毋庸置疑的是，将这样的单位当作分类培训的单位，实在是太过粗略了。

职类属于对职位表中职族做进一步划分的单位，它涵盖专业职类，包还有行政职类，并且包含技术职类，也有文秘职类以及其他职类。

专门职业类别的工作，要有一个属于科学范畴的知识、学识，得凭借主修某一专业领域的教诲、培训来获取学士学位，乃至更高层次的学位，这与通识教育有所不同。

行政职类工作，涉及行政与管理领域原则，涉及行政与管理领域概念，涉及行政与管理领域惯例，具备分析能力，具备判断力，具备辨别力，承担相应管理责任。这些职位，虽不需要专业化教育，却实实在在涉及技能，这些技能需通过大学水平教育获得，或者通过日益增长的承担责任的经验获得，技能包括分析技能，包括调查技能，包括写作技能，包括判断技能 。

通常而言，技术职类的工作，与专业工作及行政工作相关，且起到支撑作用，其涉及广泛的实践知识，该知识通过经验以及低于大学程度的专门培训获取，这种职业的工作，或许会涉及专业工作或者行政工作的实质性知识，然而并不需要掌握所涉及领域的全部知识。

文秘职类工作涵盖结构性工作，关键在于对办公室、事务以及财政运营予以支持。该工作依已确立的政策、程序或技巧来开展，且须要涉及针对所执行任务的培训、经验以及实践知识。文秘工作一般涉及综合办公室或者项目的支撑性任务，像准备文件、接收文件、审查文件以及核实文件，处理事务，维持办公室记录等 。

毫无疑问，职类对于分类培训而言，是能够提供重要参考价值的。不同职类，其任务性质存在较大差异，所需任职资格条件也如此，这就决定了不同职类公务员的培训需求有着大大不同。有学者提出，我国公务员培训按照综合管理类、专业技术类和行政执法类实施分类培训于美国以职类为单位实施分类培训而言是类似情况。不过，职类虽是比职族更细化的单位，然而其依然较为宽泛，是不能作为分类培训的单位的，。

职组作为一般职位表职族之下的主要子项，涵盖着一组彼此关联或者相关的职业，也就是职系。《职位组族手册》表明，在全部23个职组当中，其中包含一个“杂项”职组，职系数目最多的可达49个，而最少的仅有2个，平均数目超出17个。职系和职系之间，其任务性质以及由该性质所决定的任职资格条件，存在着较大的差异。就拿社会科学、心理学、福利这个职组来说，此职组总共有着29个职系，如同社会科学、心理学、福利职组的职系表所呈现的那样。讲述社会保险管理职系，描述失业保险职系，阐释健康保险管理职系，对它们之间的区别予以说明。

在社会保险管理职系里，存在着这样一些职位，它们主要涉及管理，还涉及规划，又涉及管理以及执行联邦社会保障老年、幸存者、残疾和/或健康保险计划。其中包括那些与制订政策、方法和程序有关的职位，这些policy、method和procedure是用于执行这些项目的，并且还包括发布和解释它们的职位。另外，还涵盖那些当工作需要具备有效处理公众事务能力时，会涉及在公众面前代表这些项目，以及确定资格的职位。此项职系的职位要求了解经修订的《社会保障法》所确立的围绕养老、幸存者、残疾和/或健康保险方案的广泛概念以及技术规定。

失业保险职系，该职系主要涉及，在联邦与州联合安排的情形下，失业保险项目的开发活动，还有推广环节以及评估工作。对于本职系的职位而言，提出了要求，要求其了解社会保险的历史状况，知晓社会保险的概念内涵，掌握社会保险的方法手段以及技术要点，并且要熟悉此类项目运作时所对应的社会条件以及经济条件。

健康保险管理职系，有这样一些职位，需对国家健康保险计划像医疗保险、医疗补助等的管理与运作，进行管理、监督甚至执行相关特定工作，比如解释项目要求，制定政策、方法和程序，监测、审查项目操作的内容，评估、评价项目操作的质量，准备、分析与项目有关的卫生保健数据，还要执行其他相关活动。本职是所列职位，主要要求了解国家健康保险项目，其法律、法规、原则以及操作要求，还要了解这些项目，与其他相关联邦和州项目的相互关系，具备分析技能，还有利用资源的能力，这些资源用于规划、开发和评估这些项目的运行，以及交付给公众。

这三个职系，其任务性质不一样，所需任职资格条件也显著不同，一个人要同时拥有这三个职系职位所要求的知识，或者具备相应能力，又或者拥有如此技能，是非常困难的，进而言之，很难专业地把三个职位的工作做好。实际上，从另外一个层面也能够表明职组内职系与职系之间存在着较大区别。同一个职组里面的职系未必归属于同一职类。

社会科学、心理学、福利职组的职系表

职系是职组之细分，包含工作专门化且任职资格条件相近的职位，最后来瞧职系，《分类者手册》表明：“每个职组涵盖于该职组内各不相同、代表职业的职系，为职位挑选恰当职系，把它与其他分配了类似工作且要求相似任职资格条件的职位归至此人选职系”，即一个职系就是一种职业，这从职组定义也能明晰，同时，同一职系职位工作性质相仿，需类似任职资格条件 。而高级职业化，对于其这样的界定而言，乃是“指凭借某种特定的、专门的知识或者技能从而构建起特定的职业领域”，并且“以此构建起专门的知识权威以及相关的职业操守状态”。高级职业化的实质，是某种特殊的专业技术能力，还有高度的职业自我管理能力。在美国创立公务员职位分类制度之际，高级职业化已然得以实现。也就是说，职系的基本内涵涵盖专业和专业化。与之不同的是，职族、职类、职组并不具备这一层内涵。所以，《分类者手册》指明，“就不一样的缘由而言，给职位挑选恰当的职系属于完备的人事管理进程里的一项必要构成部分。举例来说，招聘期间的任职资格要求跟职位的职系相关；职业发展阶梯会被职系所影响；开展组织结构设计时常常会顾及被分配了职位的职系”。手册靠着列举职系在招聘以及晋升里的作用来表明职系于完整的公务员人事管理进程中的重要意义，充分彰显职系在公务员培训里的重要作用。这种重要作用呈现为职系适宜当作分类培训的单位。

（三）横向分类培训是纵向分级培训的基础

依据管理学以及公共管理学的常识，我们能够得出这样一个结论，同一个职系以内不同职等也就是层级不一样的公务员，除了要具备大体上相同的专业知识与能力之外，还需要具备不同的另外种类的能力，就像是越是高职等的公务员越需要具备战略方面的能力以及人际方面的能力，越是低职等的公务员越需要具备执行方面的能力以及操作方面的能力。所以，公务员除了要开展以职系作为单位的横向分类培训以外，还需要开展被划分成不同等级的纵向培训。但是二者之间的关系绝不能够将本末颠倒过来，理应首先并且主要去施行分类培训，在这个基础之上再去施行分级培训。唯有如此才能够既经由培训推动公务员走向专业化，又以此通过分级培训提升不同职等公务员的其他能力。然而，需要着重表明的是，按照职等作为单位来实施分级培训并不等同于需要针对每一个职等的公务员都实施不一样的培训，相近职等的职位对于公务员其他能力的要求共性是大于差异的。至于怎样科学合理地去实施分级培训，这还需要进一步展开研究。

（四）公务员分类培训的界定

分级培训在一定意义上而言，也是一种呈纵向状态的分类培训，据此，本研究针对公务员分类培训给出一个相对明晰且统一的定义：公务员分类培训是这样一种培训模式，它先是以职系作为单位来展开，在这个基础之上，又按照其他单位来进行开展，其目的在于提升公务员专业知识以及能力，还有其他知识与能力。